Pemerintah menargetkan produksi gula konsumsi 3 juta ton pada 2026, naik sekitar 12,3% dari perkiraan produksi 2,67 juta ton pada 2025. Target ini disertai keputusan tidak membuka keran impor gula konsumsi sepanjang 2026, sementara impor gula industri tetap diperbolehkan sekitar 3,12 juta ton raw sugar.
Swasembada sebagai Proses, Bukan Titik Akhir
Kumpulan riset agronomi, ekonomi, dan kebijakan publik menyiratkan bahwa mengejar swasembada gula konsumsi 3 juta ton pada 2026 bukan mustahil, tetapi syaratnya kompleks: restrukturisasi pabrik gula, peningkatan produktivitas melalui GAP dan manajemen ratoon yang adaptif, ekspansi tebu di lahan yang tidak menggerus komoditas pangan prioritas lain, serta insentif harga yang membuat petani merasa aman menanam.
Kebijakan menghentikan impor gula konsumsi 2026 tanpa rencana cadangan yang jelas menjadikan target ini lebih mirip ujian stres bagi sistem pangan nasional. Jika berhasil, Indonesia mendapat model baru pembenahan subsektor gula, jika tergelincir, risiko gejolak harga dan kelangkaan di tingkat rumah tangga akan menodai narasi swasembada yang sejak awal dimaksudkan sebagai prestasi, bukan sumber petaka.
Secara global, konsumsi gula Indonesia masuk jajaran tertinggi dunia, dengan konsumsi total (gula konsumsi rumah tangga plus industri) sekitar 7,6 juta ton pada 2024/2025, terdiri dari 4,1 juta ton untuk konsumsi langsung dan 3,5 juta ton untuk industri. Dengan produksi domestik yang baru kisaran 2–2,6 juta ton gula konsumsi beberapa tahun terakhir, gap kebutuhan selama ini ditutup impor, terutama dalam bentuk raw sugar.
Untuk 2025/26, laporan teknis memprediksi produksi tebu dan gula putih (plantation white sugar) akan meningkat seiring perbaikan produktivitas dan perluasan areal, namun tetap menegaskan bahwa lonjakan konsumsi dan pertumbuhan kelas menengah menjadi faktor penekan neraca gula. Artinya, meskipun target 3 juta ton menjanjikan status swasembada gula konsumsi di atas kebutuhan sekitar 2,8 juta ton, secara struktural Indonesia masih sangat bergantung pada impor gula untuk industri makanan dan minuman.
Jawa Timur, Mesin Produksi dan Efek “Sarung Cekak”
Strategi mengejar 3 juta ton bertumpu kuat pada Jawa Timur yang sudah menyumbang lebih dari separuh produksi gula nasional dan hampir setengah areal tebu Indonesia. Studi tentang daya saing usahatani tebu di Jawa Timur menunjukkan adanya pergeseran areal tebu rakyat dari lahan sawah ke lahan kering ketika harga gula relatif menarik dibanding padi, dan sebaliknya terjadi alih fungsi ke padi bila harga gabah lebih menguntungkan.
Riset tersebut menegaskan tiga hal, pertama, pertanaman tebu di sawah sangat responsif terhadap harga gula yang diterima petani, kedua, kualitas hablur tebu di lahan sawah lebih tinggi sehingga butuh areal pengganti lebih luas ketika tebu dipindah ke lahan kering; ketiga, persaingan ruang antara tebu dan padi makin intens di daerah irigasi.
Dengan Jawa Timur juga menjadi produsen utama beras, jagung, bawang merah, cabai, telur, daging sapi dan susu, dorongan perluasan tebu 70 ribu hektare di provinsi ini berisiko memicu efek sarung cekak, artinya menutup satu sisi (gula) sambil membuka kerentanan baru di komoditas pangan lain.
Ilustrasi ini terlihat di sejumlah kajian pola permintaan pangan sumber karbohidrat, ketika tekanan terhadap sawah meningkat, pasokan beras menjadi lebih sensitif terhadap guncangan cuaca dan harga, sementara diversifikasi ke komoditas nonberas berjalan lambat.
Artinya, mengandalkan Jawa Timur sebagai lokomotif swasembada gula tanpa strategi spasial nasional (pengembangan tebu di luar Jawa pada lahan sesuai dan beririgasi cukup) berpotensi memindahkan risiko dari defisit gula ke guncangan harga pangan pokok lain.
Bongkar Raton, Produktivitas dan Bottleneck Bibit
Secara teknis, pemerintah menjadikan program bongkar raton 100 ribu hektare per tahun sebagai salah satu kunci peningkatan produktivitas tebu. Riset agronomi pada praktik pembaharuan ratoon dengan paket Good Agricultural Practices (GAP), mulai komposisi varietas, pemupukan berimbang tepat waktu, hingga tata kelola air, menunjukkan lompatan produktivitas gula dari sekitar 5 ton gula per hektare menjadi 8,7–20,1 ton per hektare di lahan percobaan 4,4–8,4 hektare.
Namun, publikasi teknis tentang peningkatan produksi gula di Indonesia menegaskan bahwa memperluas keberhasilan plot kecil menjadi skala puluhan atau ratusan ribu hektare membutuhkan tiga prasyarat: ketersediaan bibit unggul dalam jumlah besar, restrukturisasi pabrik gula agar efisiensi ekstraksi naik, dan kepastian harga di tingkat petani. Tanpa tiga faktor ini, program bongkar raton berpotensi tersendat di hulu (bibit kurang, distribusi terlambat) dan di hilir (pabrik tidak mampu mengolah tebu bervariasi mutu saat panen puncak).
Praktik internasional memberi perspektif kontras. Di Thailand, kepras tebu berulang hingga lebih dari tujuh ratoon masih dapat menjaga produktivitas tinggi ketika manajemen lahan dan varietas tepat. Konteks serupa muncul dalam kajian tren pasar gula global, efisiensi produktivitas, bukan sekadar ekspansi lahan, menjadi penentu daya saing dan ketahanan pasokan jangka panjang.
Di Indonesia, kisah sukses petani yang mampu mempertahankan produktivitas tebu di atas 100 ton per hektare dengan kepras sampai 8–9 kali di beberapa kantong produksi seharusnya menjadi bahan riset terapan dan diseminasi massif, bukan sekadar praktik lokal.
Insentif Petani, Import Stop, dan Risiko Harga
Berbagai kajian ekonomi gula menunjukkan bahwa impor dan harga domestik saling mengunci dalam hubungan dua arah: konsumsi dan pendapatan per kapita mendorong impor, sementara luas panen tebu dan produktivitas menekan kebutuhan impor. Studi determinan impor gula Indonesia dengan data 1995–2021 menunjukkan konsumsi gula dan pendapatan per kapita berpengaruh positif signifikan terhadap volume impor, sementara luas panen dan produktivitas tebu berpengaruh negatif signifikan.
Dengan kebijakan tidak impor gula konsumsi pada 2026, pemerintah di satu sisi ingin mengirim sinyal kuat bahwa pasar domestik akan mengutamakan gula petani, tetapi di sisi lain mempersempit ruang intervensi ketika terjadi lonjakan harga atau penimbunan. Riset tentang faktor penentu impor juga mengingatkan bahwa bila konsumsi terus naik, tekanan harga di pasar domestik bisa makin kuat ketika alat stabilisasi berupa impor dikunci, apalagi bila stok penyangga (buffer stock) lebih rendah dari yang diasumsikan.
Di sisi lain, kajian pola konsumsi gula di rumah tangga perkotaan Indonesia menunjukkan bahwa konsumsi gula tambahan per orang dapat mencapai 35–46 gram per hari, sementara makanan olahan tinggi gula juga meningkat.
Ketika harga gula melonjak akibat kelangkaan pasokan atau spekulasi stok, beban terbesar menimpa rumah tangga berpendapatan rendah yang pengeluaran pangannya sangat sensitif terhadap perubahan harga bahan pokok. Dalam konteks inilah, menutup impor tanpa menyiapkan skenario darurat (contingency plan) berupa kuota impor terbatas untuk stabilisasi harga berpotensi menjadi judi kebijakan.
Data, Neraca, dan Tiga Skenario 2026
Persoalan lain adalah integritas dan konsistensi data neraca gula. Laporan teknis luar negeri menggambarkan konsumsi Indonesia sekitar 4,1 juta ton untuk konsumsi langsung plus 3,5 juta ton untuk industri, sementara produksi putih domestik sekitar 2 juta ton pada 2024/2025, sehingga Indonesia menempati posisi keenam konsumen gula terbesar dunia namun hanya di peringkat belasan sebagai produsen. Perbedaan pendekatan perhitungan (raw sugar equivalent, pemisahan gula rafinasi, dan segmentasi konsumsi) rentan menimbulkan kesenjangan interpretasi antara neraca resmi, lembaga riset, dan pelaku pasar.
Kajian stabilitas dinamis pasar pangan global menunjukkan bahwa komoditas seperti gula cenderung mengalami pertumbuhan produksi dan konsumsi yang relatif stabil secara global, tetapi di level negara fluktuasinya bisa jauh lebih tajam karena faktor kebijakan, cuaca, dan infrastruktur.
Dalam situasi Indonesia yang ingin mengunci impor sambil mengejar target ambisius, kesalahan asumsi stok awal, konsumsi bulanan, atau realisasi produksi akan berdampak langsung pada panjangnya masa stok aman.
Berdasarkan pola konsumsi dan produksi yang ada, tiga skenario 2026 bisa digambarkan secara ringkas.
Pertama, skenario optimistis, artinya produksi gula konsumsi benar-benar mencapai 3 juta ton, konsumsi mendekati asumsi 2,8 juta ton, stok awal masih tinggi, dan distribusi berjalan lancar. Dalam skenario ini, swasembada tercapai secara fisik, harga relatif stabil, dan pemerintah mendapat dividen politik dari klaim keberhasilan.
Kedua, skenario moderat. Produksi sedikit di bawah target (misalnya 2,7–2,8 juta ton), konsumsi naik mengikuti tren pendapatan dan urbanisasi, stok awal lebih rendah dari dugaan karena penyerapan tahun sebelumnya lebih tinggi. Ketersediaan nasional masih cukup, tetapi ruang stok cadangan menipis sehingga pasar sangat sensitif terhadap isu gangguan pasokan.
Ketiga, skenario pesimistis. Produksi jauh di bawah target karena cuaca, masalah bibit, atau gangguan industri gula, konsumsi riil lebih tinggi, distribusi tersendat di awal musim giling. Tanpa impor konsumsi, tekanan harga di level konsumen meningkat tajam, potensi spekulasi stok membesar, dan kemampuan pemerintah mengintervensi pasar terbatas karena stok intervensi tidak memadai.
Dalam dua skenario terakhir, fakta bahwa Indonesia tetap mengimpor lebih dari 3 juta ton raw sugar untuk industri menambah dimensi politik kebijakan. Artinya, publik bisa mempertanyakan mengapa gula industri dibiarkan impor sementara gula konsumsi dipaksa swasembada penuh.
Ketimpangan ini berisiko menimbulkan tekanan agar sebagian gula rafinasi industri bocor ke pasar konsumsi, yang pada gilirannya menabrak regulasi dan mengganggu struktur harga.
